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所谓“蛋糕应该怎么分”，其实也就是议会的席位应该怎么分配。
在这里，我们必须交代一下“政府”这个概念。制宪会议要建立的“全国政府”（NationalGovernment）或“合众国政府”（GovernmentoftheUnitedStates），其名称都是“Government”。这个“Government”，和我们国家“四套班子”（党委、政府、人大、政协）中的“政府”，不是一个概念。他们的那个“政府”（Government），包括立法、行政、司法三个部门，合起来才叫“美国政府”或“联邦政府”。这三个部门当中，最重要的又是立法部门（国会），至少在制宪会议代表眼里是这样。所以，国会如何建立，就成了讨论的重点，而争论的焦点，则在于席位的分配。因为大家都明白，谁占有了议席的多数，谁就控制了这个国家。
这当然非争不可。其实，所谓民权与邦权之争，或者邦权与国权之争，甚至民主与共和之争，说穿了就是席位之争。席位的安排有两种方式。一种是以人口或财富为基数，按一定的比例分配，比如每4万人选举１名议员。这个叫作“比例制”。还有一种是不论大小贫富，每邦１票，邦邦平等。这个叫作“平等制”。比例制和平等制都有道理，也都有依据。比例制依据的是民主原则。既然要民主，则民意代表（议员）的名额当然应该按选民的人口来分配。平等制依据的是共和原则。既然要共和，各邦的主权就应该平等。何况所谓作为邦联的“美利坚合众国”，本来就是平等各邦每邦１票联合起来的。所以邦联议会也好，这次制宪会议也好，一旦需要表决，都是按邦计票。
这样一种表决方式是麦迪逊他们要改革的重点。因为麦迪逊他们的想法，原本是要建立１个单一制民族国家，把13个邦变成类似于省的行政区域，岂能再同意每邦１票？何况这种表决方式明显有利于小邦，对大邦不够公平。所以会议一开始（5月30日），麦迪逊、伦道夫、汉密尔顿等人就把这个问题提出来了。他们或者主张明确规定“全国议会的席位按人口比例分配”，或者建议措辞为“全国议会的席位分配不再遵循现行体制”。但不管话怎么讲，意思都一样。麦迪逊明确表示，不论平等表决制当初形成时有多少理由，由拥有主权的各邦建立起来的联盟总归是邦联。现在我们既然要建立全国最高政府，这种状况就应该终止。
这就立即引起了小邦的不满，特拉华甚至扬言要撤团走人。这一点我们前面已经交代过了。麦迪逊他们只好先绕开这个难题。好在大家基本上都同意建立全国最高政府，连特拉华都投了赞成票，只有康涅狄格和纽约的雅茨反对。第二天（5月31日），又一致同意全国议会实行两院制。这样，就可以分别讨论两院议员的产生方式了。
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